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铁路检察-从铁路公共安全领域到跨黄河流域公益诉讼案件的办理

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然而,檢察官分別於3月、4月兩次到現場查看時卻發現,仍存在重大安全風險。鑒於此,該院決定提起行政公益訴訟,並報請河南省檢察院商請省高級法院指定鄭州鐵路中級法院審理該案。

2018年12月7日,由最高人民檢察院和水利部統一領導,黃河水利委員會和河南省檢察院共同發起的“攜手清四亂保護母親河”專項行動啟動。同年底,河南省檢察院決定將黃河幹流(河南段)環境資源案件指定鄭州鐵檢分院集中管轄。截至目前,鄭州鐵檢機關共辦理涉黃河公益訴訟案件64件,已辦結41件,提出訴前檢察建議35件,發出檢察工作函13份,其中4起重點案件被最高檢選為典型案件。

鄭州鐵檢分院邀請該院人民監督員、媒體和專家學者代表啟動聽證程序,對內黃縣政府制定的整改方案和工作推進表組織審定和第三方評估。經過聽證,該方案獲得普遍認可,認為切實可行。

聽證會後,內黃縣政府專門成立集中整治瓦日鐵路內黃段環境安全隱患專項行動領導小組和督導組,將瓦日鐵路內黃段環境污染問題整治資金納入縣財政預算統籌。8月31日,鄭州鐵檢分院再次組織人民監督員和媒體現場“回頭看”,發現六村鄉鐵路沿線的垃圾、污水口、彩鋼板房全部清理完畢,一條五米寬的隔離帶徹底變成鐵路和沿線居民的“安全屏障”。

河南省三門峽野豬窪撈煤溝鋁土礦區和魚里鋁土礦區位於三門峽水庫和小浪底水庫之間,其中野豬窪撈煤溝鋁土礦區到三門峽大壩下游直線距離不足3公里,地理位置極為特殊。野豬窪撈煤溝和魚里兩個鋁土礦區山崖下黃河河道極其狹窄,兩岸山體陡峭。因此,這兩個鋁土礦區的生態環境破壞問題,曾被中央環保督察“回頭看”點名,媒體也持續關註。

考慮到本案的特殊情況和整改難度,鄭州鐵檢分院在辦理該案時,針對多個行政機關存在違法行使職權或者不作為的情形,決定選擇對這些行政機關負有監督管理職責的共同上級機關——三門峽市政府作為立案對象。

“我們通過現場勘查、預商溝通、集體會診、上門督導等方式,瞭解客觀情況和困難原因,找準癥結和責任所在,共同協商推動問題解決,真正把案件查清楚,把問題整改到位,切實做好‘後半篇文章’。”鄭州鐵檢分院副檢察長王軍說,由於責任認領到位,該院緊緊圍繞檢察建議內容,與當地政府深入交換意見,充分表達檢察機關的公益訴求,保證了檢察建議得到有效落實。目前,檢察建議的整改落實工作正在順利推進。

體制專業優勢的詮釋:關註跨區劃鐵路公共安全

在向龍亭區政府和城鄉一體化示範區發送檢察建議前,鄭州鐵檢分院一方面通過實地勘察、調查走訪等,查清了公益受損的基本事實;另一方面通過“會商邀請書”建立預協調機制,邀請當地政府、相關行政單位、農業專家進行預備性磋商,並調取了相關行政審批手續及行政處罰文書,查清了當地政府及相關行政部門針對違法行為的履職情況。在檢察建議製作過程中,該院還主動同河道內違法建築企業進行溝通,瞭解違法事實的形成過程,充分尊重相關企業合理訴求。

“江河、鐵路都有跨行政區劃的顯著特征,鄭州鐵檢分院在辦理鐵路公共安全領域和黃河流域公益訴訟案件過程中,建立公益訴訟聽證制度、預商制度、信息共享機制等,創造了辦理這類案件的先發優勢。希望鄭州鐵檢分院總結提升固化這方面的體制、專業和先發優勢,為今後辦理跨行政區劃公益訴訟案件創造更多的檢察樣本。”郅慧對此充滿期待。(劉立新)

2018年7月初,鄭州鐵檢分院收到線索,反映瓦日鐵路內黃段六村鄉區段外部環境存在安全隱患。經現場調查取證,同年11月1日,該院決定立案。一個月後,向內黃縣政府發出檢察建議。

“這既關係黃河河道安全,又影響濕地自然保護區和飲用水水源保護區的生態安全。”該院第六檢察部主任薑新國等人現場調查核實後,於7月26日立案。

薑新國介紹說,“會商邀請書”是他們繼“檢察工作函”之後的又一嘗試,旨在營造一種融洽的工作氛圍,以便各方與檢察機關達成共識,進而自願認領責任。“如果說檢察工作函有效剋服了乾巴巴說教的缺點,那麼會商邀請書則為各方與檢察機關零距離交流搭建了平臺,更容易使檢察機關與各相對方找到‘最大公約數’,促使各方建立起共同的責任目標,為實現多贏共贏奠定基礎。”

然而,他們在辦案中發現,這裡既有歷史因素,又有現實問題,“案件事實認定和法律、政策把握難度極大。”

“辦理跨黃河流域公益訴訟案件,需要檢察人員掌握涉黃河管理職能部門職責權限劃分和水資源保護、防洪等方面的專業知識。”邱愷介紹,該院加強專業化建設,彌補專業知識短板,成立跨行政區劃公益訴訟辦案專班,解決適用法律的難題。在辦案過程中,重點關註各行政機關是否全面履職,無論涉及哪個或哪級行政機關,均直接根據管轄立案。同時,建立完善工作機制,加強與省生態環境廳、省河長辦的聯繫溝通,建立工作對接和信息共享機制,保證了對案件焦點問題把準把嚴。

今年5月,鄭州鐵檢分院檢察人員發現,開封市柳園口濕地省級自然保護區、開封市黃河黑崗口飲用水水源保護區與黃河河道大面積重合,且開封市龍亭區、城鄉一體化示範區的黃河大堤內仍有數個自然村,多個大型農業扶貧項目在經營。

“辦理瓦日鐵路內黃段六村鄉區段公共安全公益訴訟案件是我們體制優勢、專業優勢的詮釋。”在鄭州鐵檢分院檢察長邱愷看來,鐵路運輸檢察機關自身跨行政區劃的屬性,再加上是省檢察院的直屬單位,有利於打破地方保護,具備辦理跨區劃鐵路公共安全案件的體制優勢。同時,鐵檢機關的幹警熟悉鐵路公共安全法律法規和鐵路專業知識,具備專業優勢。

該院依法向三門峽市政府發出檢察建議,明確具體要求和整改目標,督促其統籌各相關行政職能部門完全、充分履行職責。收到檢察建議後,三門峽市及該市湖濱區、陝州區政府逐級成立了以市長、區長為組長的專項工作領導小組,加強對恢復治理工作的統一領導。截至目前,該市已投入資金7075萬元,野豬窪撈煤溝鋁土礦區已修複生態1300餘畝,魚里鋁土礦區濕地保護區內已治理1600餘畝,平整土地2300餘畝。由於凝聚起了合力,問題很快得到有效解決。

“鄭州鐵路檢察機關辦理案件的管轄特點呈現出一路(鐵路公共安全領域)、一河(黃河幹流河南段環境資源領域)和跨行政區劃刑事、民事、行政、公益訴訟並行的格局,管轄範圍寬,工作難度大,創新力度也大。”河南省人大常委會監察和司法委員會主任委員高保群一行到該院調研時,對跨行政區劃公益訴訟工作成效給予肯定。

記者不由想起“鐵路公安各管一段”的老話,這是對過去鐵路公安機關辦理刑事案件受行政區劃限制的描述。然而,對鄭州鐵檢分院及其下轄的鄭州、洛陽鐵路運輸檢察院來說,通過開展跨區劃公益訴訟工作,打破了“各管一段”的行政區劃限制。截至目前,該院共受理跨區劃公益訴訟案件91件,發出60份檢察建議、20份檢察工作函,到期回覆率達100%,一批“老大難”問題得到解決。

體制專業優勢的延伸:辦理跨黃河流域公益訴訟案

然而,由於生態治理涉及政府多個職能部門,如礦山開采由自然資源部門管理,水土保持由水利部門管理,黃河濕地保護由林業部門管理等,長期以來的多頭管理猶如“九龍治水”,最終是沒人管理。

其間,經內黃縣政府申請,鄭州鐵檢分院組織相關單位召開持續整改工作會,決定由內黃縣政府在10日內報送徹底整改方案。7月7日,內黃縣政府把詳細的整改方案報送給了該院,確保今年11月中旬全部整改到位。

體制專業優勢的提升:創新機制打造更多樣本

2017年以來,鄭州鐵檢分院與中國鐵路鄭州局集團有限公司(下稱“鄭州局集團公司”)聯合開展解決鐵路安全隱患專項活動。截至目前,鄭州鐵檢機關共辦理涉鐵路公共安全公益訴訟案件27件,發出檢察建議25份、檢察工作函7份,推動解決鐵路公共安全重大隱患26處。

“基於這份推進表和內黃縣政府的整改方案,我院作出了暫不提起公益訴訟的決定。”近日,記者在河南省檢察院鄭州鐵路運輸分院(下稱“鄭州鐵檢分院”)採訪,該院第四檢察部主任康聰玲指著辦公桌上一冊半指多厚的“瓦日鐵路內黃段沿線外部環境安全隱患整治推進表”說,“這是一起跨行政區劃的行政公益訴訟案件”。

瓦日鐵路全長1269.8公里,是世界上第一條按30噸軸重標準建設的重載鐵路線,也是服務“一帶一路”倡議、“東聯西進”拉長貨運服務鏈條的一條重要能源通道。

“實踐出真知。鄭州鐵路檢察機關在跨行政區劃公益訴訟案件辦理、維護鐵路公共安全方面發揮了不可或缺的作用,經驗成效獨特。”北京大學法學院院長潘劍峰調研後認為。“鐵路高速發展的新形勢和不確定的安全隱患頻現的狀況,亟須檢察公益訴訟予以保護,將鐵路公共安全納入檢察公益訴訟範圍,確有必要,切實可行。”全國人大代表、鄭州局集團公司鄭州北車站調度車間副主任郅慧一直關註這一問題,併在今年全國兩會期間提交了《關於將鐵路公共安全納入檢察公益訴訟範圍的議案》。

今年1月,內黃縣政府作出書面回覆稱,其在鐵路部門協助下制定了整改方案,已組織人員清理鐵路內垃圾、封堵排污口,向鐵路沿線110餘戶居民進行了法律法規宣傳,並將建立健全長效管理機制。

“該案的成功辦理,首先得益於充分發揮了跨行政區劃的體制優勢。”在邱愷看來,從鐵路公共安全領域到跨黃河流域公益訴訟案件的辦理,是體制優勢、專業優勢的延伸。